Strumenti giuridici di controllo nel contrasto del finanziamento al terrorismo internazionale

The financing of terrorism has been a topic of great concern in the international community, especially following the terrorist attacks of the last decade in many nations around the world. By studying the means through which terrorists gathered resources in order to plan the attacks, and by taking advantage of the globalization of the international financial markets, it is clear that the counteracting of the phenomenon does not depend solely on the domestic legal order of a State, but more importantly through international cooperation. Our study began methologically, from the analysis of the sources of international public law, European Union Law and domestic law. Soft law acts, such as the recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering, (an inter-governmental organization which combats money laundering and terrorist financing), were also extremely useful. In the first part of our study, we begin by establishing the autonomy of part of the notion of financing of international terrorism. The collection of funds to benefit terrorists or terrorist organizations, even though these funds will not be used, in full or in part, in order to carry out a terrorist attack, is, according to the results of our research, an autonomous notion from that of international terrorism. Indeed, a person who finances is responsible, even though he/she does not prove that the funds are used for a terrorist act. It suffices to prove that these funds are contributed to the activity of an organization to be categorized as ‘terrorist’. The second aspect on which the research focuses on, is the reconstruction of a customary international rule which provides for a duty of cooperation in the adoption of measures to counteract terrorist financing. The reconstruction began from the analysis of UN resolution n. 1373/2001, which requires States to adopt measures of domestic law in order to counteract the financing of terrorism. These measures are an essential requirement for an effective international cooperation. Practice, especially inferred by the reports sent by States to the UN counter-terrorism committee, by the rules of domestic law and by the behavior of the representatives of States at international level, affirms that States must implement all available mechanisms at their disposal in order to execute UN resolution n. 1373/2001. As for opinio juris, a fundamental element to ensure the existence of a customary rule, it is useful to review declarations made by States in intergovernmental fora or during meetings of the Council of Europe, or, in the reports sent to the UN Committee, as established by resolution n. 1373. Having established the existence of a customary rule providing for a duty to cooperate in the counteracting of the financing of terrorism, we focused on the effects inside the European Union legal order. The analysis began with the main measures for counteracting the financing of terrorism taken in the European Union. They have different nature and juridical basis, as they can be included in one of the three pillars of the Union. EU action has been particularly effective in the context of the counteracting of terrorist financing. In one example, the EU has transformed into binding acts for Member States measures that were object of mere recommendations by some intergovernmental organisms (Financial Action Task Force). Among the measures adopted in the context of the EU, we examined the freezing of assets to evaluate how States have executed foreign measures in order to implement the duty of international cooperation. In an attempt to demonstrate this, we studied several hypothetical scenarios in which a judge of one of the Member States would have to make a decision. We determined that his judgment was contigent on the fact that the request of designation of a suspected terrorist comes from UN resolution n. 1267/99 or 1373/01. Cooperation in the adoption of measures to counteract terrorist financing is stressed in the European Union legal order. EU has not only encouraged cooperation through the adoption of binding measures on Member States, but has also contributed to the establishment of the customary rule. Even though the duty of cooperation can be said to be reinforced in a legal order like that of European Union, it has must coexist with other rules existing in the European legal order, such as the rules for the protection of human rights. In particular, measures which freeze assets can violate the right to a fair trial and to an effective remedy, the right to property, the right of reputation and the right to have access to public documents in the EU. How could these rights be coordinated with the customary rule which provides for a duty of cooperation in the counteracting of terrorist financing? Fundamental human rights can be limited, if they are not absolute, but only according a strict criterion of proportionality: thus, if a person suspected for terrorism has not the right to be previously informed, he has nevertheless the right to effective remedy before a national authority competent to the review of the lists.

Il finanziamento al terrorismo internazionale è un tema di grande attualità divenuto oggetto di un acceso dibattito in sede internazionale soprattutto a seguito dei tragici attentati che nell’ultimo decennio hanno colpito diversi Paesi in varie regioni del mondo. Dallo studio delle modalità con cui i terroristi hanno raccolto fondi per la pianificazione di attentati, sfruttando la globalizzazione dei mercati finanziari internazionali, appare chiaro come il contrasto del fenomeno debba avvenire non solo all’interno dell’ordinamento di ciascuno Stato, ma anche, e soprattutto, attraverso la cooperazione internazionale. La nostra indagine è partita, dal punto di vista metodologico, dall’analisi delle molteplici fonti in materia sul piano del diritto internazionale pubblico, del diritto dell’Unione europea e del diritto interno. Utili sono stati poi gli atti di c.d. “soft law” quali le raccomandazioni della Financial Action Task Force on Money Laundering, organismo intergovernativo che si occupa di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. Nella prima parte dell’indagine, si è accertata in primo luogo l’autonomia di parte della definizione di finanziamento al terrorismo internazionale. La messa a disposizione di risorse ad un’organizzazione terroristica, indipendentemente dal fatto che queste vengano poi utilizzate, in tutto o in parte, per realizzare un attentato, è a nostro avviso nozione autonoma rispetto a quella di terrorismo internazionale. Infatti, il finanziatore è responsabile anche se non si prova che i fondi siano destinati specificatamente al compimento di un atto di terrorismo. E’ sufficiente dimostrare che essi siano diretti all’attività di un’organizzazione “designata” come terrorista. Il secondo profilo sul quale si è concentrata l’attività di ricerca è la ricostruzione di un obbligo di cooperazione nell’adozione di misure di contrasto del finanziamento al terrorismo di natura consuetudinaria. Tale ricostruzione è partita dall’analisi della risoluzione Onu n. 1373/2001, che richiede agli Stati di adottare misure interne omogenee di contrasto del finanziamento al terrorismo che sono poi il presupposto per una efficace cooperazione sul piano internazionale. La prassi, in particolare desumibile dai rapporti inviati dagli Stati al comitato anti-terrorismo delle Nazioni Unite, dalle norme di diritto interno adottate da alcuni Stati e dal comportamento dei rappresentanti degli Stati in sede internazionale, dimostra come gli Stati abbiano attivato tutti i meccanismi a loro disposizione per rispettare le disposizioni della risoluzione n. 1373/2001. Quanto all’opinio juris, imprescindibile per accertare l’esistenza di una norma consuetudinaria, è opportuno far riferimento alle dichiarazioni effettuate dagli Stati in sede di consesso intergovernativo o nell’ambito del Consiglio europeo o, ancora, nei rapporti inviati al comitato istituito dalla risoluzione Onu n. 1373. Accertata l’esistenza di una norma consuetudinaria in tal senso, ci siamo focalizzati sulle sue ripercussioni all’interno del sistema dell’Unione europea. L’analisi è stata condotta esaminando le principali misure di contrasto del finanziamento al terrorismo adottate nel quadro comunitario. Esse hanno diversa natura e diversa base giuridica, potendo essere collocate nei tre pilastri dell’Unione. L’azione dell’Unione europea è stata particolarmente incisiva nel quadro del contrasto del finanziamento al terrorismo internazionale. L’Unione europea ha ad esempio tradotto in atti vincolanti per gli Stati membri (direttive) delle misure che erano oggetto di mere raccomandazioni da parte di taluni organismi intergovernativi (Financial Action Task Force soprattutto). Tra le misure adottate nel quadro dell’Unione europea, si è ritenuto opportuno esaminare in particolare quelle di congelamento dei capitali per valutare in che misura gli Stati abbiano dato esecuzione ai provvedimenti stranieri in virtù del predetto obbligo di cooperazione internazionale. A tal fine sono state prese in esame le varie ipotesi nelle quali un giudice di uno degli Stati membri potrebbe trovarsi a seconda che la richiesta di congelamento discenda dalla designazione del soggetto in ottemperanza alla risoluzione Onu n. 1267/99 ovvero alla risoluzione n. 1373/2001. La cooperazione nell’adozione di misure di contrasto del finanziamento al terrorismo internazionale risulta rafforzata nel quadro comunitario. L’Unione europea ha non solo reso effettivo l’obbligo di cooperazione attraverso l’adozione di misure vincolanti per gli Stati membri, ma ha anche, nel contempo, contribuito in modo determinante al cristallizzarsi della norma consuetudinaria. Benché l’obbligo di cooperazione in questione possa dirsi rafforzato all’interno di un sistema quale quello dell’Unione europea, esso deve necessariamente coesistere con altre norme di rango comparabile presenti nel sistema comunitario quali quelle poste a tutela dei diritti umani fondamentali. In particolare, misure di congelamento dei capitali possono ledere il diritto ad un equo processo e ad un ricorso giurisdizionale effettivo, il diritto di proprietà, il diritto alla reputazione e il diritto di accesso ai documenti pubblici dell’Unione. Come si possono coordinare questi diritti con la norma consuetudinaria che impone un obbligo di cooperazione nel contrasto del finanziamento al terrorismo? I diritti umani fondamentali possono essere limitati, se non sono assoluti, ma solo seguendo un criterio di proporzionalità: così, se un soggetto - il cui nome risulti inserito in una lista di presunti terroristi - non ha il diritto di notificazione preventiva, questi avrà però diritto di presentare ricorso davanti ad un’autorità competente alla revisione delle liste.