Paesaggio e autonomie territoriali, ovvero sulla necessarietà della dimensione paesaggistica del territorio

Il lavoro traccia le linee fondamentali per la configurazione di un nuovo sistema riconducibile alla funzione complessa della c.d. amministrazione del paesaggio e destinato ad essere oggetto in futuro di un più ampio lavoro monografico. Tale sistema si fonda sul nuovo ordinamento del paesaggio venuto ad esistenza a seguito dell’emanazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, emanato con il D.Lgs n. 42 del 2004 e sottoposto ad ampie modifiche con successivi decreti legislativi nel 2006 e nel 2008, e del recepimento della Convenzione europea del paesaggio, e si presenta come caratterizzato da un alto grado di complessità, trattandosi di sistema c.d. policentrico, sviluppato su di una pluralità di livelli territoriali diversi - Stato, Regioni, enti territoriali minori - e nel quale è coinvolta una pluralità di interessi diversi, in ragione della pluralità dei beni affidati alla cura dei predetti enti. In particolare, la nozione di paesaggio oggi accolta nell’ordinamento va scomposta quantomeno in una nozione stretta, tradizione, riferibile ai beni paesaggistici individuati con provvedimento dell’amministrazione ovvero assoggettati a vincolo direttamente dal legislatore con la legge c.d. Galasso del 1985 - beni, questi, ‘scorporati’ nell’ultima versione del Codice dal restante paesaggio - e in una nozione ampia, dilatata, tendenzialmente estesa all’intero territorio regionale, in quanto espressivo di valori identitari nella percezione della comunità che vi è stanziata. Questa articolazione di nozioni - risultato dell’opera del legislatore che è intervenuto sul Codice negli ultimi anni - porta necessariamente con sé la configurazione di funzioni diverse che vanno a comporre un sistema complesso, e nel quale, anche alla stregua della più recente giurisprudenza costituzionale, va distinta la funzione in senso stretto di tutela dei beni paesaggistici, affidata alla competenza esclusiva del legislatore statale e alla competenza amministrativa in parte separata e in parte obbligatoriamente congiunta di Stato e Regione, e la funzione della c.d. fruizione del territorio, nella quale la Corte costituzionale comprende le diverse funzioni di valorizzazione del paesaggio e di governo del territorio, affidate alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regione e a quella amministrativa delle Regioni e degli enti territoriali minori. La complessità del sistema che deriva da questa convivenza di interessi diversi è di tutta evidenza, specialmente se si considera la tradizionale ‘conflittualità’ che ha caratterizzato nel corso del tempo il rapporto tra tutela dei beni paesaggistici, affidata in via primaria allo Stato e governo del territorio, nel cui ambito Regioni ed enti territoriali minori hanno sempre concepito come caratterizzante la finalità della disciplina dell’uso e delle trasformazioni del territorio, per sua natura contrastante con la finalità conservativa tipica della tutela. Né, d’altra parte, a fronte di tale complessità si vuole postulare un’unificazione degli interessi da curare bensì perseguire un’equilibrata allocazione della cura dei vari interessi coinvolti, componendoli in una visione unitaria sintetizzabile, appunto, nella novità della dimensione paesaggistica necessaria del territorio e nell’articolazione e integrazione delle competenze su livelli territoriali diversi. In questo quadro nuovo, quindi, la linea di equilibrio unificante va rinvenuta in ciò che potrebbe definirsi ‘necessarietà della dimensione paesaggistica del territorio’, all’interno della quale si registrano gradi diversi di cura - la tutela, la valorizzazione, la disciplina dell’uso e delle trasformazioni del paesaggio c.d. della quotidianità e del degrado - perseguibile con strumenti diversi - i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico, l’integrazione dei relativi vincoli, il piano paesaggistico congiunto Stato-Regione per ciò che riguarda l’uso e le trasformazione dei vincoli provvedimentali e del vincoli c.d. Galasso, il piano paesaggistico regionale per il territorio non vincolato, gli strumenti urbanistici degli enti territoriali minori - ma che ormai vede come eccezione il territorio privo di valore paesaggistico identitario, in un rovesciamento di prospettiva rispetto alla concezione ‘antagonista’ precedente, nella quale il paesaggio si contrapponeva al territorio come oggetto di disciplina urbanistica.