Definizione di un set di indicatori per il monitoraggio e la valutazione dell'attività sanitaria

La ricerca si è posta l’obiettivo di pervenire ad una proposta ragionata di un set di indicatori rivolti al monitoraggio e alla valutazione dell’attività sanitaria, privilegiando l’identificazione di un quadro di riferimento concettuale, in grado soprattutto di tracciare la direzione di un percorso metodologico, piuttosto che concentrarsi soltanto su aspetti di tipo operativo o sulle implicazioni tecnico-statistiche degli indicatori proposti. Infatti, a fronte di una ricchissima letteratura internazionale in tema di indicatori per la valutazione delle organizzazioni e dei sistemi sanitari, spesso non è identificabile con altrettanta chiarezza, all’interno delle iniziative realizzate in diversi paesi, il collegamento tra gli indicatori e i modelli di analisi che li sostengono. In altre parole, secondo la nostra opinione, ad una apparente abbondanza in materia di strumenti operativi di misura dei fenomeni sanitari, corrisponde una sostanziale scarsità di riferimenti concettuali, all’interno dei quali tali strumenti possano collocarsi in modo armonico. Alcuni dei tentativi compiuti hanno privilegiato aspetti specifici dell’assistenza sanitaria (ad esempio, ospedaliera, farmaceutica, ecc.); altri hanno invece perseguito una visione d’insieme moltiplicando il numero di indicatori piuttosto che sceglierne alcuni, significativi e rilevanti, in grado di rappresentare in modo sintetico gli aspetti cruciali e strategici del sistema stesso. In generale, molte delle esperienze esistenti non hanno definito una precisa gerarchia concettuale capace di organizzare gli indicatori stessi in un disegno compiuto e consentire quindi la disponibilità di un efficace quadro di controllo (‘cruscotto’) per il monitoraggio del funzionamento ordinario del sistema, per l’interpretazione dei risultati ottenuti, per l’individuazione precoce delle disfunzioni e delle loro possibili cause Per quanto riguarda l’Italia, la ricerca di assetti organizzativi e gestionali soddisfacenti, condivisi e coerenti con gli obiettivi propri del servizio sanitario nazionale, ha determinato negli ultimi 20 anni ripetuti interventi normativi ed una notevole turbolenza interna al sistema. La riforma più recente, la riforma ter, introdotta con il Dlgs n. 229 del 1999, si è inserita in un percorso di riassetto dei servizi sanitari regionali che ha portato a scelte anche marcatamente diverse da parte delle Regioni, in parte determinate da differenze strutturali e organizzative delle reti di servizi sanitari esistenti nelle specifiche realtà, in parte da posizioni culturali e ideologiche differenti, che si sono riflesse nelle politiche sanitarie dei governi regionali. A questo intervento normativo si affianca quello, non direttamente riferibile al settore sanitario, relativo al decentramento fiscale (Dlgs. 56/2000 di attuazione dell’art. 10 della legge 133/1999), che prevede una progressiva autonomia delle regioni sul piano fiscale ed una rimozione dei vincoli sull’utilizzo dei fondi disponibili, pur mantenendo un meccanismo di perequazione delle risorse finanziarie atto a garantire livelli essenziali di assistenza sanitaria nelle diverse regioni. In definitiva, la ricerca ha inteso fornire un contributo di carattere metodologico e proporre uno strumento di lavoro sufficientemente flessibile, offrendo innanzitutto, a tal fine, uno schema concettuale di riferimento in grado di “guidare” la progettazione operativa, non affrontata nella presente ricerca. Tenendo conto delle iniziative già realizzate in ambito internazionale e sottoposte a revisione critica nella prima fase della ricerca, il gruppo di lavoro ha quindi sviluppato, in questa fase, un modello esplicito di analisi di un sistema sanitario, che consenta di “leggerlo” e “valutarlo” nei suoi ‘(s)nodi’ più rilevanti e ha proposto un profilo esemplificativo di indicatori ritenuti idonei a ricavare informazioni utili per tali scopi. Ciò è stato pensato per consentire “letture” e “valutazioni” del sistema sanitario sia in termini assoluti, rispetto alle finalità che il sistema stesso si propone, sia in termini relativi, attraverso il confronto delle performance di sistemi analoghi per finalità ma differenti sul piano delle scelte, organizzative e gestionali. Il nuovo scenario federalista (delineato dalle recenti variazioni normative del quadro istituzionale), con la conseguente maggiore differenziazione organizzativa tra le diverse regioni, rende ancor più opportuna la costruzione di un appropriato insieme integrato di indicatori in grado di consentire confronti in termini di impegni di risorse destinate alla sanità e di risultati in termini di salute, con la duplice finalità di: (i) monitoraggio dei livelli essenziali di assistenza, (ii) benchmarking tra i diversi sistemi regionali.